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        中國水務行業觀察者!

        水環境治理EPC+O項目實務要點
        更新時間:2021-12-27 來源:中倫視界 作者:周月萍 葉華軍

          前言

          在傳統的生態環保項目實施模式中,項目的建設與運營往往是分離的,分別由不同的建設承包商和運營商負責,不僅不利于提高整體實施效率,也容易出現項目銜接等一系列問題。隨著近年來國家政策的引導以及市場的不斷探索,EPC+O等建運一體化模式已逐漸成為越來越多生態環保項目的首選,本文以EPC+O模式的基本概念為切入點,分析該模式有別于其它模式的基本特征,并結合水環境治理領域的EPC+O具體實踐案例,簡要梳理此類項目在實務中應當注意的要點,以期為項目參與各方提供幫助。

          一、EPC+O模式的基本概念

          EPC+O(或O&M),即設計、采購、施工及運營(或運營維護)一體化的總承包模式,是在EPC總承包模式基礎上向后端運營環節的延伸,即總承包商除承擔建設期內傳統的設計、采購、施工任務外,還要承擔運營期內的運營維護職責,通過該種整合方式提高項目的運營效率,降低全生命周期內的成本。

          EPC+O并非一個法定的概念,在我國國家政策文件層面,最早提及類似概念的文件是2005年底國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》(國發〔2005〕39號),文中要求“推行污染治理工程的設計、施工和運營一體化模式,鼓勵排污單位委托專業化公司承擔污染治理或設施運營”;其后國務院又陸續出臺了《關于加快發展節能環保產業的意見》(國發〔2013〕30號)、《關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》(國發〔2014〕26號)等文件,提出要在環保領域鼓勵發展包括系統設計、設備成套、工程施工、調試運行、維護管理的環保服務總承包。因此,在上述政策的引導下,設計、施工和運營一體化總承包模式最早開始在國內的環保領域運用,適用范圍也最為廣泛。

          二、EPC+O模式與其它模式的比較

         ?。ㄒ唬〦PC+O模式與DBO模式

          在國際工程中,相比于EPC+O,在項目實踐中被使用更多的是DBO(設計、施工和運營,Design-Build-Operate,“DBO”)的概念,在2008年發布的《FIDIC金皮書》中,將DBO表述為一種“有別于傳統的設計施工承包合同與運營合同相互獨立的方式,而是通過把設計、施工和長期運營整合到一個合同中授予一個承包商(通常為聯合體或聯營體),從而獲得更優的創新、質量與性能的組合”。因此,DBO模式的內涵,與我們通常所稱的EPC+O非常接近,但這兩種模式之間仍然存在一定區別,主要表現為:項目設備采購主體可能不同;承包商的設計職能范圍有所差異;項目運營收費權歸屬主體不同;業主和承包商之間的風險分配存在差異等。

         ?。ǘ〦PC+O模式與PPP模式

          從國際視野來看,加拿大PPP(Public-Private-Partnership,“PPP”)國家委員會根據私營部門在PPP項目中承擔風險的大小將PPP模式劃分為12種具體運作方式,其中就包括DBO,即認為DBO屬于PPP模式的一種。而關于EPC+O模式能否納入PPP模式范圍的問題,國際范圍內亦尚未有明確的觀點。

          從我國關于PPP模式的現行規定來看,并未明確將EPC+O模式列入PPP范圍,因此也導致國內在EPC+O模式的項目實踐上存在一些爭議。筆者認為,盡管在EPC+O模式與PPP模式下,均可能由承包商承擔項目的部分或全部設計、建造和運營職責,并通過該種一體化的整合實現降低全生命周期成本和提高效率的目的,但兩種模式在投融資模式、資產所有權及收費權歸屬、回報機制、風險分配和采購程序方面仍然存在較大的差異。而從國內推行PPP模式以避免新增政府債務和化解存量債務的初衷來看,EPC+O模式是否適合納入我國PPP體系仍然有待商榷。

          三、水環境治理EPC+O項目案例分析

          下表是我們通過公開渠道檢索到的部分典型水環境治理EPC+O項目:

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          從上述典型案例來看,目前國內水環境治理EPC+O項目的主要特點如下:

         ?。?)采購主體以政府職能部門和派出機構(園區管委會)為主,也包括作為地方政府融資平臺的城投類公司。

         ?。?)采購方式基本以公開招標為主,唯一檢索到的以邀請招標方式進行采購的項目為“淮南市黑臭水體水質提升工程設計-采購-施工-運維(EPC+O)一體化項目”。

         ?。?)大部分項目接受承包人以組建聯合體方式進行投標,并分別明確項目的勘察設計、施工運營招標范圍;在聯合體構成上,通常要求以施工方為聯合體牽頭人,勘察設計、施工單位及項目負責人具備一定的資質;運營要求為中國境內獨立企業法人,其營業范圍符合項目運營要求;但也有極個別項目要求聯合體必須以運營單位為牽頭單位。此外,還有少部分項目不接受聯合體投標。

         ?。?)項目資金來源以財政資金為主(包括上級專項補助資金等)、企業自籌為輔。

         ?。?)不同項目的采購競價標的設置差異較大,大部分項目要求承包商對勘察、設計、施工、運營各部分的承包費用或費率同時進行報價;但存在有部分污水處理項目僅要求承包商對污水處理服務費進行競價,而不再要求另行對工程相關的費用進行報價。

         ?。?)關于總承包合同中是否已包含運營條款的問題,從筆者可檢索到招標文件的幾個項目來看,業主方通常要求承包人在設計施工承包合同之外,另行簽訂運營維護合同。

         ?。?)從運營期限來看,不同項目之間跨度差異也比較大。筆者檢索到運營期最短的為1年,運營期最長的為30年。

          從上述分析和對比可以看出,由于目前國家層面對于EPC+O模式尚缺乏統一、明確的操作細則,因此也導致水環境治理的EPC+O模式實踐中,不同項目在具體操作細節上仍存在一定的差異。

          四、實務思考與建議

         ?。ㄒ唬┓婪督琛癊PC+O”之名行政府違規舉債之實

          就水環境治理項目的投融資,除PPP模式/特許經營等較為成熟的模式外,近年來ABO、F+EPC、EPC+O等新型投融資模式也紛紛出場亮相。盡管這些模式為水環境治理領域的項目投融資創新做出了嘗試,但從一部分項目實踐情況來看,交易架構中存在由承包商通過墊資等方式承擔建設資金投融資義務的情況,其目的是通過名義上的包裝在一定程度上規避PPP的相關審批程序(特別是財政可承受能力論證),故可能存在被認定為政府違規舉債的風險,不論是政府還是承包商,都應對該問題引起足夠重視。

         ?。ǘ┞募s擔保的全周期覆蓋

          傳統EPC總承包模式下,承包商通常需要提交預付款擔保、建設期履約擔保和質保金等各種形式的履約擔保。EPC+O模式下,由于承包商的義務延伸至運營期,故除前述與建設有關的履約擔保外,項目業主通常還會要求承包商提交運營期的履約擔保,用于確保承包商按照承包或運營合同的約定履行在運營期內的相關義務。在《FIDIC金皮書中》也有類似的規定,即業主在運營服務期內可從向承包商應付的款項中扣除5%的數額作為維修保留金或由承包商提供維修保留金保函。對于承包商在運營期內需承擔的履約擔保責任,筆者認為,應當隨著運營期的進行而逐步縮減。例如,金溪縣城西生態高新產業園區工業污水處理廠建設項目設計施工運營總承包項目中,即約定運營期履約保證金在達標排放后第二年退30%、達標排放后第三年再退30%、達標排放后第四年再退30%、達標排放后第五年退10%,筆者認為是比較合理的安排。

         ?。ㄈ┻\營付費納入預算安排

          按照PPP相關規定,PPP項目中涉及政府付費或可行性缺口補助等財政性支出的,均需納入財政預算及中長期財政規劃。對于EPC+O模式而言,對于設計施工部分的工程款,按照政府采購工程應遵循“先有預算后采購”的原則,應當納入預算,這一點是毫無爭議的。而對于運營期可能涉及的政府性支出,如政府委托運營費等,是不是也應當逐年納入預算安排呢?筆者認為,根據現行《預算法》等相關規定,政府支出必須以經批準的預算為依據,未列入預算的不得支出。如果采取EPC+O模式的項目在運營期內涉及財政性支出的,也應當嚴格按照規定納入各年度的財政預算及中長期財政規劃,從而確保政府付費的合法合規性。

          ★結語★

          EPC+O是我國水環境治理領域項目模式創新的重要探索方向之一,在此過程中,不但需要依靠各方參與主體通過實踐不斷進行分析總結和提煉經驗,同時也亟待國家層面出臺相關的政策法規及對應的操作細則加以指導和規范,以推動水環境治理項目的順利實施,從而盡快實現我國環境保護的戰略規劃目標,全面改善環境質量,最終促進社會和經濟的可持續發展。


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